“引导基金的钱就像湿棉袄。穿着冷，不穿更冷。”

“投资仅限本地”几乎是过去政府引导基金参与私募股权投资的惯有条件。现在，事情似乎发生了变化

2023年以来，“择优投向本市项目，不得投资市外”类似条款在很多新基金管理办法中都已被删除，不少省市级甚至县市级国资陆续出现多起合作投资外地企业的案例。此外，还有不少不同地区的引导基金开始跨区域合作，投资同一只子基金。

引导基金的设立通常是为了促进本地区产业升级转型，引导各类社会资本投资重点产业和薄弱环节，发挥财政资金的杠杆作用。投资外地企业或不稀奇，但跨地区合作事件的逐渐增多，便有了更多深层原因。

如果一家企业投资方中出现多地国资机构，几乎可以理解为这家企业被多地国资看上，并且已展开合作或正在展开合作。如果一家地方引导基金，取消了只投本市项目的限制，且子基金不强制在本地注册，于基金管理人而言，募资和投资都将更易开展，毕竟那么多引导基金子基金压根儿一两年都募不到社会资本。

深创投倪泽望就曾公开表示过，传统的“基金注册当地同时承担返投任务”的管理模式越来越难以适应当前资本市场的发展环境，基金层面需要探索地方政府出资，允许全国范围内投资。”

今天，一系列变化背后正是当前市场下，地方政府们为实现产业升级转型、促进地区发展，正在使尽浑身解数。

01

取消地区限制

GP能撒欢儿吗？

“我们现在会主动加强和其他地方基金方面的联动。”华南地区某地政府引导基金负责人魏骏告诉记者，

他们近半年都在积极与其他地方政府联动，今年以来出手投资的5家企业均为外地。

近两年各地都在相继放宽对子基金管理机构的双注册地要求，即子基金和子基金管理公司都要注册在当地。魏骏告诉记者，“很大可能上，当地找不到足够多的好项目，尤其三四级城市或县级地所设立的政府引导基金。加上投资本地的限制，GP‘择地不择优’现象越来越严重。这些年下来，基金陆续到期，政府也发现发展不及预期，投资回报根本无法看。”

以前，很多政府基金都要求必须投在某个他们管辖的工业园区，投某一个方向、项目要在当地纳税多少规模，吸纳多少劳动力就业机会等等条条框框下，GP工作开展并不顺利，投资时又迟迟出不了手，募资也不好向LP交差

今天，政府引导基金已经成为中国私募股权市场上重要资金来源。引导基金的打法也在改变，政策松绑——

为了与市场化基金管理人效益最大化，一些引导基金一方面不再限制投资企业的地域，另一方面子基金注册地也不在局限本地，多地方引导基金跨区域合作案例逐渐增多。

之前中科创星管理基金陕西川发创星光子创业投资合伙企业（有限合伙），注册地为西安长安区，背后LP阵容中就出现了四川省政府身影-四川发展产业引导股权投资基金管理有限责任公司持股。

这也是四川省引导基金首次涉足陕西。再早之前，成都高新区产业基金就有计划打破注册和投资地域限制，明确鼓励有出色投资记录的顶级基金管理机构设立子基金，不设注册地域限制。算起来，四川也是较早开展区域协同发展的地区。这种模式既能调动多方资源，也能更好地服务招商引资的需求

“投资外地企业，其实更多也是期望后期能吸引这些高科技企业回本地区落地，进一步带动地区高端产业发展。因为像三四线城市县级地区想在本地培育一家龙头并非易事，所以先找其他大城市有实力的企业。都是阶段性的。”投资人单杰对记者解释，“所以现在越来越多的引导基金，齐刷刷都跑去北上广撬项目。而且与过去仅仅追求‘基金注册地’的招商方式不同，通过跨区域合作，地方政府之间也可以共享资源，进一步加快项目落地。”

02

为帮子基金完成募资

亲自下场“拉人头”

对社会资金的募资能力也是政府考察GP的关键一项。

事实上，引导基金政策调整，一定程度上，也是因为子基金管理人的募资不顺。

“募资寒冬尚未结束，GP募资还是很困难。特别是有时候就缺一点钱导致子基金停滞不前，很难受。我们也希望通过自己的影响力、脉络，帮助我们的GP，更快更好地完成募资，投出好项目。”魏骏所在机构参与过多支引导基金，为了帮子基金管理GP完成募资，过去半年一直出差跑了多个地方。

目前市场上大部分引导基金都要求以不超过30%的出资比例投向子基金，地方经济较好的地市一般两级或三级政府能给到50%，但剩下的市场化基金

很多GP花一两年也募不起来。所以也就出现了一个基金同时有多个地方政府出资。

可是有返投要求的资金占到基金规模最高可达70%。即使按照最低返投要求1:1.2，这个基金的返投也很难在多地协调。

“对投资机构而言，（政府）钱要得少，没意思；要得多，又找不到足够多好的项目。引导基金就像湿棉袄——穿着冷，不穿更冷。”某VC管理合伙人海潮对记者吐槽到，“尤其一些引导基金在对子基金设置地域返投要求的基础上，还增加了前置返投要求，要求我们在申请的时候就带着可以落地当地的储备项目。

不带几个项目当‘敲门砖’都很难和这些引导基金接触。而且就算拿了政府引导基金，有时候反而更难募资，因为其他LP会担心返投比例会拉低回报率。”

所以现实情况是，

不少引导基金要么是子基金在募资的过程中就夭折了，要么返投浮于表面，招商不达预期。

现在，很多基金管理机构还都在全国各地设有子基金，优质项目都在争着抢着，机构要用哪只子基金投？特别是目前各地都在开展基金招商的背景下，投资的项目究竟要在哪里落？

为了解决项目难招引、提高产业引导基金话语权等难题，有些地方政府开始探索“双GP”模式。

双GP和单GP两种架构模式都是有限合伙制私募基金治理形式的体现。双GP通常是在双方存在资源互补的情况下产生的。比如一方善于募资另一方善于找项目，或者一方有很强的产业背景，另一方有比较强的基金管理经验等。

投资人朱海峰告诉记者，“现在LP的GP化越来越明显，资金实力强的LP对于参与基金的管理和日常事务有很强的诉求，且希望对基金日常运作能够起到更好监督作用，降低因GP能力不足导致的基金利益受损的担忧。同时，在参与基金管理过程中，部分LP也会有参与分配基金管理费的诉求。”

不同基金管理人的募资能力、所擅长行业、投后管理水平等都有所区别。为了取得较高收益，不同机构之间往往也存在开展合作的现实需求。双GP可以达到优势互补的效果，同时降低各方决策成本和调研成本。一个多月前，江西赣州经开区产业引导基金就与启赋资本组建了5亿规模基金，采用的就是“引导+定投”双GP模式。

“不过，双GP模式的弊端也是显而易见的。两家机构容易在人员管理、成本分摊、责任分担、收益分配等问题上有争议，因此合伙协议条款的设计尤为重要，执行效果取决于双方的信任程度和长久合作意愿。”朱海峰说到。

值得注意的是，在私募新规即《私募投资基金登记备案办法》自5月1日起正式实施的大背景下，采用“双GP”“双执伙”架构的私募合伙基金会受到更严格的监管限制，相关方仍需关注其中的合规问题以及GP间的权责分工等，尤其对于政府引导基金。

03

引导基金紧扣产业招商

相比盲池政府更爱专项

专项基金并非新概念，这两年在募资难的大环境下，越来越多的GP尝试边募资边搞专项，特别是规模较小名声不大的VC。为了迎合LP一些GP将投资组合中的明星项目做成专项基金推荐给LP，甚至很多原来瞧不上专项基金的投资机构还设立了专门部门人员来管理专项基金（募资）。

相较于盲池，很多LP认为，专项基金的项目确定性更强，与其把资金交给盲池基金整天担惊受怕，不如做转项基金胜算更高，回报周期也更短

从数据表现看，专项基金3-5年DPI达到1要的概率高高出盲池基金在7年DPI达到1的概率，因此很受LP欢迎。

2023年，单项目基金或者专项基金在创投圈悄然流行，这也包括了政府引导基金

就政府方面，面对产业招商的压力，各地专项基金开始异军突起，成了部分地区产业落地的重要工具，受宠程度一度越过盲池基金。

9月初“浙江金控”在钱塘新区开展了一场基金合作座谈会，就是针对专项基金。会上，浙江省“4+1”专项基金中的生物医药与高端器械产业基金正式签约落地。而前面提到的江西省赣州经开区与启赋资本合作组建的基金亦是专项基金，该基金全部直接投资于明确可落地赣州经开区的项目，投资一个、落地一个。

据了解，截至目前赣州经开区已经成功签约高成绿能、春藤物联、流马锐驰等一批项目，覆盖新能源生产、制造、运营等全产业链条，总投资近15亿元，远高于政府产业引导基金出资额

政府引导基金是对所有政府参与投资、并吸引金融、投资机构、社会资本参与出资为形式的基金的统称，是一种利益共享、风险共担的集合投资制度。政府基金，创投基金最为广泛，专项基金、产业基金后来被逐渐推崇。其中专项基金更倾向于重大招商引资项目，给予税收或者用地审批上的优惠政策。通常，市区两级财政或省市区三级财政配套一定比例资金，或者部分地区财政资金通过国企平台直接以单一LP形式出现，可以帮助项目快速落地。那么为何今天，专项基金会再度受到政府重视

在国内，政府引导基金已经发展十余年，在2015-2018年迎来高峰期，当时主要以盲池基金为主，按照7-8年的基金存续期，近两年正是集中退出阶段。可是DPI不及预期的比比皆是

换句话说，过去那些年和市场GP们搞得盲池基金对经济促进作用并不乐观，这也是部分地方政府对盲池基金丧失信心的原因

与此同时，这些年下来，政府引导基金逐步培养出自己的投资团队，具有相对成熟的甄选项目的标准和判断管理人的标准，由此，开始从过去被动投资转变为主动投资。而基于经济复苏和财政压力的诉求，引导基金与产业招商紧扣，以落地项目为导向，注重返投，也更倾向于组建专项基金

从目前市场做法来看，政府专项基金站引导基金的第一班岗，可以投资项目初建的风险阶段，经过几年培育转让给产业基金。产业基金通常财政出资比例在20%-40%之间不等，这样转让后，财政资金实际比例可能会降低一半以上。再经过几年培育，转让给社会资本方或企业管理层，此时的企业多数已经平稳快速发展起来。通过基金组合和同行业基金的切换，使财政资金一步一步退出

但是无论专项基金也好盲池基金也罢，从地方政府角度看，都是招商引资的工具。不论哪种基金形式都有其独特的市场需求和运作特色，都需要与GP打好配合，为地方经济助力